Schlagwörter: Verkehrspolitik, Bahnpolitik, Eisenbahn, Verkehr, Ausschreibungen, Vergabe, Wettbewerb, Privatbahn, Privatbahnen, Bahnprivatisierung, Übersetzung, Großbritannien, England, British Rail, National Rail, Privatisierung, ÖPNV, SPNV, SPV, SPFV, ÖSPV, ÖV, öffentlicher Nahverkehr, öffentliche Verkehrsmittel

Hintergrund: Nach der fehlgeschlagenen Vergabe des Fernverkehrsteilnetzes InterCity West Coast in Großbritannien Ende 2012 wurde ein Untersuchungsbericht durch das britische Verkehrsministerium bestellt. Dieser „Brown Report“, von Richard Brown verfasst, wurde im Dezember 2012 dem Parlament vorgelegt. Das Original ist hier zu finden: https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/49453/cm-8526.pdf

Lizenz: Diese Übersetzung des Abschnitts 1 unterliegt als abgeleitetes Werk der Open Government Licence 1.0.

1 EXECUTIVE SUMMARY

1.1 Die durch das Department for Transport (im Folgenden ‚Ministerium‘) durchgeführte Ausschreibung zur Vergabe des Teilnetzes InterCity West Coast (ICWC) im Jahr 2012 war als erster Teil des extensivsten Ausschreibungsprogramms seit der Privatisierung gedacht. Wie jetzt klar wurde, wurden während der Ausschreibung durch das Ministerium erhebliche Fehler begangen, welche nicht nur den Widerruf der Vergabe bei erheblichen Kosten für die öffentliche Hand zur Folge hatten, sondern auch den Rest des Ausschreibungsverfahrens und die Fähigkeit des Ministeriums zur Durchführung dieses in Frage stellten.

1.2 Am 3. Oktober 2012 wurde ich gebeten, die weiteren Folgen zu bewerten und hierbei auf Basis der relevanten Feststellungen einer unabhängigen Studie der Vorgänge zu arbeiten, welche für das Innenministerium durch Sam Laidlaw durchgeführt wurde (die Laidlaw Inquiry). Ich habe auch einen separaten Bericht des National Audit Office (NAO) berücksichtigt.

1.3 Die Terms of Reference für meinen Bericht, welche nach der Veröffentlichung der Laidlaw Inquiry neu bewertet, jedoch nicht verändert wurden, sind in Anhang A niedergelegt.

Haupt-Schlussfolgerungen

1.4 Die Komplexität des Vergabeverfahrens im Schienenpersonenverkehr bietet endlose Möglichkeiten zur Veränderung. Nach gründlicher Überprüfung der Position teile ich die Ansicht der Regierung, die im Command Paper „Reforming Our Railways: Putting the Customer First“ aus dem Jahr 2012, niedergelegt wurde, nach der die Eisenbahn funktioniert und es keinen Bedarf für größere strukturelle Änderungen gibt. Ich bin fest davon überzeugt, dass für weitere echte Fortschritte ein konzertiertes Vorgehen in einer signifikanten – aber machbaren – Anzahl an Gebieten erforderlich ist, wodurch dauerhafte und spürbare Verbesserungen entstehen werden.

1.5 Seit der Privatisierung befördern die Eisenbahnen Großbritanniens erfolgreich mehr Fahrgäste, sicherer, in einer größeren Anzahl von, und neueren Zügen, die pünktlicher und mit größerer Fahrgastzufriedenheit ankommen. Die Fahrgastzahlen sind seit der Privatisierung um 92% gestiegen und Großbritannien hat die größten Wachstumsraten unter allen größeren europäischen Eisenbahnen genossen. Die britischen Eisenbahnen sind nun die zweitsichersten Europas; Pünktlichkeit und Fahrgastzufriedenheit befinden sich auf deutlich höherem Niveau. Die Vergabe von Teilnetzen ist eine wichtige Komponente der Struktur der privatisierten Branche, und es ist sehr unwahrscheinlich, dass diese Erfolge stattgefunden hätten, wenn das Vergabesystem fundamentale Fehler aufwiese.

1.6 Wir verfügen nun über beinahe zwei Jahrzehnte Erfahrung im Vergabewesen, so dass wir einen guten Wissensstand darüber haben, was funktioniert und was noch bearbeitet werden muss. Eine Vielzahl an Untersuchungen wurde über die letzten Jahre verfasst, die letzte durch diese Regierung im Jahr 2010, zusammengefasst in dem Dokument „Reforming Rail Franchising: Government Response to Consultation and Policy Statement“ aus dem Januar 2011. Mir scheinen die meisten Schlussfolgerungen in diesem Dokument richtig zu sein, jedoch überrascht es, dass ihre Logik bei der Ausschreibung der ICWC und der Art und Weise, wie das Ministerium die Vergabe durchführte, nur teilweise befolgt wurde.

1.7 Meine Untersuchung soll die Prinzipien der Vergabe schildern und benennen, welche spezifischen Änderungen nun erforderlich sind, um einen klaren und angemessenen Rahmen für die Arbeitsweise der Schienenpersonenverkehrsvergabe zu setzen. Sie konzentriert sich auf die Kernfragen, wie Teilnetze strukturiert werden sollen, effektiver und transparenter Wettbewerb dafür gesichert werden kann und wie sie nach der Vergabe verwaltet werden sollen, um richtige Ergebnisse sowohl für die Regierung als auch die Fahrgäste zu erzeugen. Dies schließt die Kernfragen der angemessenen Risikoverteilung und Anreizsetzung für Betreiber ein, wie auch Änderungsmechanismen, um sicherzustellen, dass die Verkehrsverträge neue Chancen und Herausforderungen bewältigen können. Ich versuche hierbei, eine Blaupause für das Vergabewesen in den nächsten Jahren zu bieten, welche nicht nur die Lektionen aus der ICWC-Ausschreibungen, sondern unsere gesamte Erfahrung aus Ausschreibungsverfahren bis heute berücksichtigt.

1.8 Sehr wichtig ist, dass das Vergabeprogramm baldmöglichst wieder gestartet wird. Dies ist wichtig, um die Bewegung in Richtung größerer Kosteneffizienz, welche durch die McNulty Rail Value for Money-Studie (der McNulty-Bericht) aus dem Mai 2011 begründet wurde, beizubehalten. Es ist ebenso wichtig, das bestehende große Investitionsprogramm in die Industrie zu unterstützen, wobei Betreiber sowohl Erfüllungspartner als auch „Kunden“ für größere Infrastrukturverbesserungsmaßnahmen sind. Die temporäre Aussetzung der Vergabeverfahren hatte auch einen sehr negativen Einfluss auf die Versorgungskette der Industrie; viele Unternehmen mussten ihre Investoren infolgedessen beruhigen. Viele Folgeentscheidungen hängen von neuen Vergaben ab, etwa Investitionen in neues Rollmaterial und Umbauten, und diese Entscheidungen sind zur Zeit auf Eis gelegt. Viele Zuliefer in diesem Markt sind internationale Unternehmen, und es besteht ein Risiko, dass ursprünglich für UK-Projekte bestimmte Gelder und Ressourcen nun in andere Länder abfließen könnten. Die Unsicherheit sowohl für die Reisenden als auch für das Personal war sehr unzufriedenstellend.

1.9 Allerdings ist es gleichermaßen wichtig, dass beim Neustart des Programms dieses in einer Geschwindigkeit durchgeführt wird, welche sowohl das Ministerium als auch die Industrie durchhalten können. Es ist offensichtlich, dass die erste Priorität des Ministeriums sein muss, die Vergabeorganisation zu stärken, was das Engagieren einer Anzahl älterer, kommerziell erfahrener Fachleute einbezieht. Es gibt eine starke Asymmetrie zwischen der Erfahrung und Fähigkeit der Bieter und dem der Vergabeteams des Ministeriums. Ich unterstütze Sam Laidlaws Empfehlungen bezüglich der Organisation, und habe weitere Empfehlungen und Vorschläge verfasst, welche darauf basieren. Der Neustart der Vergabeverfahren muss in einer Art und Weise erfolge, welche die Geschwindigkeit berücksichtigt, mit der das Ministerium seine Fähigkeiten und Ressourcen aufbauen kann; es muss akzeptiert werden, dass meine Empfehlungen bezüglich der Vergabestruktur phasenweise umgesetzt werden müssen, und dass die frühesten Vergaben sie nur teilweise einbeziehen werden.

Struktur des Berichts

1.10 Die folgenden Kapitel bauen auf einer Serie entscheidender Fragen auf:
• Kapitel 2: Warum ausschreiben? Ein Rückblick auf die Erfahrungen mit Ausschreibungen bis heute und die damit verbundenen Ziele
• Kapitel 3: Was sind die Prinzipien der Ausschreibungen? Wiederholen, wie Ausschreibungen zu gestalten sind, um diese Ziele zu erreichen
• Kapitel 4: Wie sollten Vergaben strukturiert werden? U.a. Vertragsdauer, Größe und Umfang, Risikoverteilung, Kapitalerfordernisse und Anreize
• Kapitel 5: Wie sollten Betreiber erworben werden? Vorschläge, um die Biet- und Bewertungsverfahren zu stärken und zu vereinfachen
• Kapitel 6: Wie sollten Teilnetze verwaltet werden? Vorschläge, um die vollen Vorteile aus den Verträgen nach Vertragsschluss zu ziehen
• Kapitel 7: Wie sollte die Regierung die Vergaben durchführen? Stärken der Organisation und der Fähigkeiten der Vergabebehörde
• Kapitel 8: Wie sollte das Vergabeprogramm neu gestartet werden?

Hauptempfehlungen
1.11 Das Vergabeverfahren ist nicht grundsätzlich falsch, jedoch gibt es einen erheblichen Spielraum zur weiteren Verbesserung. Die Regierung sollte sich im Klaren darüber sein, was es mit einer Vergabe ‚kaufen‘ will – ein gutes Preis-Leistungs-Verhältnis und einen partnerschaftlichen Ansatz bezüglich der Entwicklung und Verwaltung des Teilnetzes – und ihre spezifischen Ziele jeder Ausschreibung nennen. Das Ausschreibungsverfahren sollte sich auf diese Ziele fokussieren und weiter vereinfacht werden, um unnötige Anforderungen wie auch Verfahrenskosten zu reduzieren.

1.12 Die Organisation des Ministeriums sowie die Vergabefähigkeit müssen dringend gestärkt werden, wie die Laidlaw Inquiry und NAO-Reporte gezeigt haben. Die Fähigkeiten und Erfahrung der Vergabebehörde sollten denen der Bieterteams ebenbürtig sein, wie sich aus der guten Vergabepraxis ergibt. Die gestärkten Fähigkeiten sollten von einer verbesserten Klarheit der Überprüfungsprozedur und Verantwortung auf den höchsten Ebenen begleitet werden.

1.13 Vertragslaufzeiten sollten durch die Umstände und Größe jedes individuellen Teilnetzes bestimmt werden. Meine Empfehlung ist, dass dies regelmäßig aus einer 7- bis 10-jährigen anfänglichen Laufzeit mit vorher vereinbarter Verlängerung, unter der Bedingung der Erfüllung bestimmter Leistungskriterien, um einen weiteren Zeitraum von 3 bis 5 Jahren, mit einer möglichen Gesamtlaufzeit von bis zu 15 Jahren, aber mit möglichen Unterbrechungspunkten dazwischen. Es kann Umstände geben, in denen kürzere oder längere Zeiträume angemessen sind, ein Teilnetz sollte aber nicht für weniger als 5 Jahre vergeben werden. Restwertmechanismen sollten aktiver genutzt werden, damit es für Auftragnehmer attraktiv wird, in Projekte zu investieren, welche auch jenseits der Vertragslaufzeit wirtschaftlich vorteilhaft sind.

1.14 Auftragnehmer sollten für Risiken verantwortlich sein, welche in ihrem Einflussbereich liegen, nicht jedoch sollten sie externe makroökonomische oder exogene Einkunftsrisiken tragen; es sollte einen klaren Mechanismus geben, um Konzessionsgebühren bzw. Subventionen an Veränderungen im Bruttoinlandsprodukt (BIP) und der Wachstumsrate der Berufstätigkeit in Zentrallondon (CLE) anzupassen. Exogene Einkunftsrisiken nicht tragen zu müssen wird es Auftragnehmern ermöglichen, mit niedrigeren Gewinnmargen zu bieten, so dass die Regierung ein besseres Preis-Leistungs-Verhältnis bekommt. Auftragnehmer sollten jedoch klare Verantwortung für die Verwaltungsinitiativen übernehmen, welche sie versprechen, und eine größere Verantwortung für Kosten, vor allem Infrastrukturkosten, übernehmen. Es sollte einen einfachen Gewinnteilungsmechanismus geben, so dass die Regierung an jeder erheblichen finanziellen Besserleistung des Netzes teilhaben kann.

1.15 Kapitalerfordernisse sollten auf einem Niveau angesetzt werden, welches finanzielle Robustheit erzeugt, Insolvenzen verhindert und die Regierung bis zu einer sinnvollen Grenze vor dem Ausfall von Konzessionsabgaben oder der Erhöhung von Subventionen im Falle irgendeiner Insolvenz schützt. Sie sollten bereits im Voraus kalkulierbar sein, so dass Bieter die Kapitalerfordernisse vor Abgabe eines Gebots kennen. Die Regierung sollte das Insolvenzrisiko nicht vollständig auf den Finanzmärkten versichern. Kapitalerfordernisse sollten in der Form von Bonds und Unterstützung des Mutterunternehmens vorliegen. Das Niveau der Unterstützung durch das Mutterunternehmen und Bonding sollte transparent auf Basis der Vorhersage der endogenen Einkünfte des Auftragnehmers bestimmt werden. Aufmerksamkeit muss hierbei auf die Fähigkeit der Industrie gelegt werden, mit vorliegendem Vermögen das erforderliche Kapital bereitzustellen, sowie dem Erfordernis, nicht kleinere Eigentümergruppen abzuschrecken.

1.16 Die Bewertung sollte die finanzielle Robustheit sowie die Erfüllbarkeit von Geboten einbeziehen. Das Ministerium sollte die Kriterien, welche es für diese Bewertung heranzieht, beschreiben.

1.17 Bids should also be explicitly scored on their proposals for improving service quality for passengers and their approach to management. Their score should form part of the evaluation process. I recommend that a weight of 20-40% (which will vary depending on the nature of the franchise) should be attached to quality in the final evaluation. This should include bidders’ proposals to invest in training and workforce development and engagement. National Passenger Survey (NPS) scores, which directly reflect what passengers say, should be more closely reflected in franchise commitments and subsequent monitoring of franchise performance.

1.18 In the same way that franchises allow train services to be managed by organisations close to the markets and communities served, so the specification and oversight of franchises should be managed by authorities that are closest to their communities and local economies. I therefore recommend that further franchises are devolved to local control, by which I mean, where appropriate, the relevant Passenger Transport Executives (PTEs) or Integrated Transport Authorities (ITAs), in the regions, and that further devolution of services within London is actively considered. In the case of the Northern and London Midland franchises this is likely to require some re-mapping to conform services more closely to PTE areas. I expect this to be a staged process, to allow the relevant authorities to gain experience and build their own capacity, whilst avoiding adding unnecessary costs.

1.19 Improved flexibility and change mechanisms should be built into each Invitation to Tender (ITT) and Franchise Agreement, with a greater focus on outcomes in franchise specification to give bidders more flexibility to bid more resource- efficient timetables and to facilitate Government-initiated changes (e.g. new electrification schemes). Franchise Agreements should also include gain-sharing mechanisms to encourage franchisees to come forward with proposals to further improve franchise financial performance, where this might require amended franchise specifications.

1.20 Franchise management capability is as important as the franchise letting process, and should be staffed by commercially experienced individuals able to develop a partnership relationship with franchisees, in order to deliver continuing value for taxpayers and improve service to passengers. In addition to strengthening its own capability, the Department should look to publish guidance on its franchise management approach.

1.21 Abschließend, und am wichtigsten ist, dass das Vergabeprogramm wieder aufgenommen werden sollte. Bei der Restrukturierung des Programms muss das Ministerium sich darüber im Klaren sein, was es selbst und was der Markt bereitstellen kann, und das ‚Verschleudern‘ von Teilnetzen vermeiden, was die Empfindlichkeit des Vergabeprogramms gegenüber Höhen und Tiefen in der Konjunktur erhöht.

Methodik
1.22 Over a period of 2 months (from mid October to mid December) I have canvassed views from a complete range of industry bodies – operators, suppliers, passenger groups, the unions, investors, the Office of Rail Regulation (ORR), Government and other authorities. I met a wide range of individuals, and received written contributions from many more, as set out at Appendix B.

1.23 I have also met Sam Laidlaw, whose final report was a serious indictment of specific failings in the Department’s processes, organisational structure, and culture. Where appropriate, the Laidlaw recommendations are reiterated or revisited in the text that follows. I have built on the evidence and subsequent findings from Laidlaw and the NAO, relying on data and evidence supplied for the most part by the Department.

1.24 I commissioned First Class Partnerships to provide commercial advice and PricewaterhouseCoopers LLP to act as financial advisers, with Norton Rose LLP providing legal advice and IBI Group programme management advice. I was supported by a secretariat seconded from the Department.

1.25 In my consideration of the issues, I have had full regard to the impact of EU laws and principles, and I have had the benefit of legal advice on this. In particular, I have had regard to EU rules and general principles on the procurement of services and the award of concession contracts, to the effect of the EU’s rail liberalisation packages, and to EU Regulation 1370/2007 which governs the award of public service contracts in the rail and road transport sectors.

1.26 Ich war mir auch darüber bewusst, dass die EU-Regeln in diesem Bereich in Entwicklung sind. Insbesondere wird demnächst ein Recast des „ersten Eisenbahnpakets“ von 2001 stattfinden; es gibt Überlegungen zu einem „vierten Paket“ der Eisenbahnliberalisierung, welches die Liberalisierung auf den inländischen Schienenpersonenverkehr ausweiten könnte; und es werden neue EU-Richtlinien zu Dienstverträgen und Konzessionsverträgen aktiv diskutiert, deren Bedingungen wahrscheinlich den Anwendungsbereich der Regeln zu UK-Bahnteilnetzen beeinflussen werden und welche wahrscheinlich in den nächsten Jahren in Kraft treten werden. Ich habe im Blick behalten müssen, dass UK-Verkehrsverträge vergleichsweise langfristig sind, und meine Empfehlungen die Zukunft der Eisenbahnvergaben eher mittel- bis langfristig beeinflussen können, so dass viele meiner Empfehlungen die laufenden Entwicklungen in der EU-Gesetzgebung berücksichtigen.

Nächste Schritte
1.27 Die Vorschläge in diesem Bericht ergänzen die Ergebnisse und Empfehlungen der Laidlaw Inquiry, indem sie eine Reihe von Prinzipien und Zielen für das Gesamtprogramm definieren. Die Empfehlungen sind so gestaltet, dass sie eine Basis für den Neustart eines nachhaltigen Vergabeprogramms darstellen können, welches effektiv, effizient und wirtschaftlich ist und den Fahrgästen mehr bietet.

1.28 Die Vorschläge sollten als ein Gesamtpaket angesehen werden; sie wirken gegenseitig aufeinander und nicht alleinstehend. Zusammen umgesetzt werden sie einen robusten Ordnungsrahmen für die Vergabe mit klaren Zielen, transparenten und vorhersehbaren Prozessen, und einem proportionalen Ansatz in Bezug auf das Gleichgewicht zwischen Risiko und Gewinn in diesen komplexen wirtschaftlichen Partnerschaften bieten.

1.29 Sie sollten auch als ein evolutionäres Veränderungsprogramm angesehen werden – als ein Endpunkt, nicht als ein Hindernis zum Neustart des Vergabeprogramms. Beinahe 1,5 Milliarden Fahrten wurden letztes Jahr auf den britischen Schienen getätigt. Fahrgäste können nicht warten, während theoretische Diskussionen über die Struktur der Eisenbahnen durchgeführt werden. Die Wiederherstellung des Vertrauens in den Markt ist dringend erforderlich. Das Vergabeprogramm sollte nun auf einen festen Boden mit einer starken Führung gestellt und schnell wieder aufgenommen werden.

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